當(dāng)票價(jià)的收入不能抵消公交實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本，企業(yè)也不能根據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行自由定價(jià)，公交企業(yè)就會(huì)出現(xiàn)虧損，這個(gè)虧損主要來(lái)源于政府的強(qiáng)制性定價(jià)。強(qiáng)制性定價(jià)本身，給乘車的居民帶來(lái)經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了緩解交通、減少城市大氣污染等外部性。從這個(gè)意義上說(shuō)，是“政府施惠于民，企業(yè)負(fù)責(zé)埋單”。
財(cái)務(wù)平衡是關(guān)鍵
公交財(cái)政補(bǔ)貼在我國(guó)各大中城市并不鮮見，財(cái)政補(bǔ)貼多因事而定，對(duì)補(bǔ)貼數(shù)額的審核也沒(méi)有形成專門的制度。
這種情況下，容易出現(xiàn)兩種極端：要么補(bǔ)貼不足，企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損，直接影響公交運(yùn)營(yíng)質(zhì)量甚至安全，進(jìn)而影響整個(gè)城市的交通。要么，財(cái)政補(bǔ)貼超支，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。
前者，“公交優(yōu)先”根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，后者，以一個(gè)城市有限的財(cái)力，“公交優(yōu)先”恐怕也難以長(zhǎng)期實(shí)行，最終會(huì)難以為繼。顯然，如果解決不好財(cái)政補(bǔ)貼的事情，“公交優(yōu)先”將陷入困局，不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的外部性，而僅僅演變成一句口號(hào)。
“無(wú)條件的財(cái)政兜底”從長(zhǎng)期看，政府都是無(wú)力承擔(dān)的。若要保障“公交優(yōu)先”正常、持續(xù)實(shí)施，要從成本規(guī)制入手，確定公交正常運(yùn)行合理的成本范圍和數(shù)額，并根據(jù)確定的成本給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼包括對(duì)正常經(jīng)營(yíng)的虧損補(bǔ)貼，以及合理的利潤(rùn)回報(bào)。把成本核算、財(cái)政補(bǔ)貼制度化，并形成對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的激勵(lì)，激勵(lì)其在保障供給的前提下，節(jié)約成本。
“成本規(guī)制”的目的在于，在有限財(cái)政支持的情況下，保障企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)，提供合格的公交服務(wù)。在對(duì)公交成本進(jìn)行規(guī)制過(guò)程中，應(yīng)適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)卣?cái)力，在保持財(cái)務(wù)平衡的情況下，實(shí)施公交的財(cái)政補(bǔ)貼，做到因地制宜，實(shí)事求是。只有這樣，“公交優(yōu)先”才可能具有可持續(xù)性。
根據(jù)規(guī)制成本，結(jié)合合理的利潤(rùn)回報(bào)，給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，就完成了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這個(gè)當(dāng)然是成本規(guī)制的主要內(nèi)容，但還不是全部。財(cái)政補(bǔ)貼只從財(cái)力上保障了企業(yè)進(jìn)行正常經(jīng)營(yíng)。值得注意的是，在成本和回報(bào)確定的情況下，企業(yè)極有可能通過(guò)降低服務(wù)質(zhì)量和安全來(lái)達(dá)到降低成本謀取利益的目的。
因此，在對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)，要對(duì)服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制，形成服務(wù)質(zhì)量與利潤(rùn)回報(bào)掛鉤的激勵(lì)機(jī)制。并建立公眾的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮乘車市民對(duì)公交服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督作用。只有這樣，公交企業(yè)才能保證提供安全、優(yōu)質(zhì)的公交服務(wù)。
顯然，建立在成本規(guī)制基礎(chǔ)上的財(cái)政補(bǔ)貼，是不可能也不應(yīng)該解決所有的公交問(wèn)題的。一個(gè)城市運(yùn)行健康的公交系統(tǒng)，還取決于公交系統(tǒng)的管理體制、公交運(yùn)行體系設(shè)計(jì)的合理性等等。
但無(wú)論如何，在城市交通日益擁堵的今天，通過(guò)成本規(guī)制，把成本控制、財(cái)政補(bǔ)貼制度化，推進(jìn)公交優(yōu)先，的確是一件利國(guó)利民的好事。尤其對(duì)于公共交通的可持續(xù)發(fā)展，可謂是一種最為科學(xué)的管理手段。
成本如何規(guī)制
公交成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)成本范圍，科學(xué)建立公交單位運(yùn)輸成本標(biāo)準(zhǔn)，并以此測(cè)算財(cái)政補(bǔ)貼和科學(xué)定價(jià)調(diào)價(jià)的政策。
“成本規(guī)制”涵蓋了公交企業(yè)的直接營(yíng)運(yùn)成本、期間費(fèi)用、營(yíng)業(yè)稅金及附加和其他營(yíng)運(yùn)成本。其中，直接營(yíng)運(yùn)成本是指公交企業(yè)實(shí)際營(yíng)運(yùn)過(guò)程中發(fā)生的與營(yíng)運(yùn)生產(chǎn)直接相關(guān)的成本和費(fèi)用，包括人工費(fèi)用、能耗費(fèi)、車輛折舊費(fèi)、保養(yǎng)修理費(fèi)、行車事故損失費(fèi)、營(yíng)運(yùn)業(yè)務(wù)費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等；期間費(fèi)用是指公交企業(yè)為組織和管理車輛營(yíng)運(yùn)所發(fā)生的管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用等。而其他營(yíng)運(yùn)成本包含了公交企業(yè)在實(shí)際營(yíng)運(yùn)過(guò)程中發(fā)生的與營(yíng)運(yùn)生產(chǎn)相關(guān)的成本和費(fèi)用，比如營(yíng)運(yùn)車輛提前報(bào)廢支出等。
很多城市確定了公交補(bǔ)貼的計(jì)算方法：即規(guī)制成本=人員工資及工資性支出﹢固定資產(chǎn)折舊費(fèi)﹢燃料消耗費(fèi)﹢輪胎消耗費(fèi)﹢運(yùn)營(yíng)車輛修理費(fèi)﹢其它直接運(yùn)營(yíng)費(fèi)﹢管理費(fèi)用﹢財(cái)務(wù)費(fèi)用-已發(fā)放的成本費(fèi)用類單項(xiàng)補(bǔ)貼（含政府補(bǔ)助固定資產(chǎn)計(jì)提的折舊費(fèi)）。新增補(bǔ)貼=規(guī)制成本﹢主營(yíng)業(yè)務(wù)稅金及附加-規(guī)制收入-已收到的成本費(fèi)用類以外的單項(xiàng)補(bǔ)貼-服務(wù)質(zhì)量考核應(yīng)扣減補(bǔ)貼。
實(shí)行成本規(guī)制管理后，政府部門將更好地監(jiān)管公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，有的放矢地給予補(bǔ)貼，大部分公交企業(yè)虧損的現(xiàn)象也將得到緩解。同時(shí)，有了完善的補(bǔ)貼制度，企業(yè)不再會(huì)以“虧損”為由降低職工收入，這對(duì)提高上海公交的服務(wù)水平將起到至關(guān)重要的作用。
公交企業(yè)各項(xiàng)主要成本的約束標(biāo)準(zhǔn)也將隨著情況變化而變化。原則上以1年為一個(gè)周期，周期結(jié)束后，有關(guān)部門將根據(jù)生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力成本等政策性因素變化對(duì)營(yíng)運(yùn)成本造成的影響，同時(shí)考慮年CPI指數(shù)上升或下降影響進(jìn)行修改調(diào)整。
最關(guān)鍵的是，還要把公交企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量考核貫穿始終，確保企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，成本規(guī)制要求公交企業(yè)接受營(yíng)運(yùn)審計(jì)必須提供真實(shí)、準(zhǔn)確、完整和合法的會(huì)計(jì)信息；第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況和成本費(fèi)用審計(jì)，對(duì)其作出客觀、清晰、及時(shí)、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)；公交企業(yè)通過(guò)加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率等途徑，使其實(shí)際成本低于標(biāo)準(zhǔn)的，所獲差額利潤(rùn)應(yīng)留企業(yè)發(fā)展；若實(shí)際成本超過(guò)成本標(biāo)準(zhǔn)要求的，其虧損由企業(yè)自負(fù)。
把成本規(guī)制的評(píng)價(jià)意見作為政府完善公交事業(yè)扶持政策的重要依據(jù)，同時(shí)也把成本規(guī)制執(zhí)行情況納入公交企業(yè)誠(chéng)信和線路經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)議考核的內(nèi)容。
