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根據黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》“對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”的要求，交通運輸部及時修訂2004年國務院的《收費公路管理條例》并公布了《收費公路管理條例》修訂征求意見稿。對此，社會公眾廣泛關注，在法律界也有不同的看法。從法治視野特別是從《立法法》角度，全面、準確地看待行政法規(guī)的修訂十分必要，因為行政法規(guī)只能將法律規(guī)定的相關制度具體化，即對法律的細化和補充，不能違反上位法規(guī)定，這是檢驗修訂征求意見稿合法性的試金石。
修訂征求意見稿符合上位法
這次修改《收費公路管理條例》的背景之一，是適應財稅體制改革特別是《預算法》修改之后對公路建設養(yǎng)護管理的需求。
修訂征求意見稿在經營性收費公路領域率先補充、細化了《行政許可法》和《行政訴訟法》。
《公路法》第三十六條規(guī)定的“稅”、“專項”都不包括高速公路的養(yǎng)護管理費用，如果將此“稅”用于高速公路的養(yǎng)護管理，恰恰是違反《公路法》規(guī)定精神的。
修訂征求意見稿補充、細化了上位法
1.補充、細化了《預算法》。有一種觀點認為，修訂征求意見稿架空了《公路法》，其理由是《公路法》第六章第五十九條規(guī)定了由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人集資建成的公路;由國內外經濟組織依法受讓前項收費公路收費權的公路，可以依法收取“車輛通行費”，沒有規(guī)定可以收取“養(yǎng)護管理費”，由此認為：“修訂征求意見稿架空了《公路法》，收取養(yǎng)護管理費更應當先修改《公路法》”。我們知道，《公路法》主要是調整公路規(guī)劃、建設、養(yǎng)護、使用、管理和經營事項，涉及高速公路養(yǎng)護管理期費用負擔的任務，主要是《預算法》調整的功能。這次修改《收費公路管理條例》的背景之一，就是適應財稅體制改革特別是《預算法》修改之后對公路建設養(yǎng)護管理的需求。因此，補充、細化《預算法》關于高速公路養(yǎng)護管理期費用負擔的規(guī)定，是修訂《收費公路管理條例》的任務。《預算法》第五條規(guī)定：“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算?！钡诙邨l規(guī)定：“一般公共預算收入包括各項稅收收入、行政事業(yè)性收費收入、國有資源(資產)有償使用收入、轉移性收入和其他收入。一般公共預算支出按照其功能分類，包括一般公共服務支出，外交、公共安全、國防支出，農業(yè)、環(huán)境保護支出，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育支出，社會保障及就業(yè)支出和其他支出?！睆倪@些規(guī)定看，由于高速公路與普通公路的功能不同，不是滿足社會公眾的普遍出行需求，而是滿足特定群體的效率通行需求，因此，高速公路的養(yǎng)護管理費用不宜納入一般公共預算支出范圍，或者說，一般公共預算不包括高速公路的養(yǎng)護管理。根據《預算法》第九條：“政府性基金預算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預算。政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支”的規(guī)定，結合高速公路選擇性通行的特性，其養(yǎng)護管理費用應當屬于政府性基金預算來完成的任務，作為行政法規(guī)的修訂征求意見稿享有制定政府性基金的權利。誠然，能先修改《公路法》再進行《條例》的修訂更好，但修改過程漫長，不能滿足“對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”的要求。因此本次修訂征求意見稿是有上位法依據的，是對《預算法》的補充、細化，“架空《公路法》”的說法不成立。
2.補充、細化了《行政許可法》和《行政訴訟法》。2004年的《行政許可法》規(guī)定了對有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。這從行政許可程序上確立了特許經營的制度，但沒有權利義務的實體規(guī)定。2015年修訂的《行政訴訟法》第十二條規(guī)定了人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的訴訟范圍，其中包括了“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”，這從訴訟制度上規(guī)定了特許經營協議的可訴性。
《收費公路管理條例》第十一條第三款雖然規(guī)定了經營性公路建設項目應當采用招標投標方式選擇投資者，但沒有具體規(guī)定。這次修訂征求意見稿第十條在延續(xù)采用招標投標方式選擇投資者基礎上，明確了縣級以上人民政府或者由縣級以上人民政府授權交通運輸主管部門與確定的投資者簽訂特許經營協議，協議應當包括收費公路養(yǎng)護管理和服務質量、信息公開、經營期限、定價機制、合理回報、風險分擔、爭議解決等內容。收費公路特許經營管理辦法由國務院交通運輸主管部門會同國務院發(fā)展改革、財政部門制定。特許經營公路由投資者依法成立的企業(yè)法人建設、經營和養(yǎng)護。本次修訂征求意見稿，是在經營性收費公路領域率先補充、細化了《行政許可法》和《行政訴訟法》。
3.補充、細化了《公路法》。有一種觀點認為統借統還和政府與社會資本合作模式等，跟《公路法》存在諸多抵觸，主要理由是《公路法》第五十九條規(guī)定中沒有此內容。如果只看《公路法》第六章“收費公路”第五十九條，不看《公路法》第三章“公路建設”第二十一條第五款，可能就會得出這一結論。《公路法》第二十一條第五款規(guī)定了公路建設資金還可以采取符合法律或者國務院規(guī)定的其他方式籌集?！皣鴦赵阂?guī)定的其他方式”具體體現在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)提出的兩種新的方式，一是建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，采用地方政府舉債采取政府債券方式;二是推廣使用政府與社會資本合作模式。本次修訂征求意見稿只是將其用行政法規(guī)形式予以補充、細化、固定“國務院規(guī)定的其他方式”，因此修訂征求意見稿與上位法《公路法》是一致的，不存在抵觸問題。
修訂征求意見稿沒有違反上位法
有一種觀點認為：《公路法》第三十六條規(guī)定“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護資金，必須專項用于公路的養(yǎng)護和改建?！币罁艘?guī)定，如果高速公路經營期、償債期結束后，進入養(yǎng)護管理期應當從稅收去解決養(yǎng)護管理費用，如果稅收不夠可以增加“稅種”、提高“稅率”，不等于可以收取“養(yǎng)護管理費”。由此得出的結論是，養(yǎng)護管理收費與此條文抵觸。
準確理解《公路法》第三十六條規(guī)定，必須全面回顧1999年人大常委會修改《公路法》的決定。修改《公路法》的決定共兩條，其中一條是修改的三個條文，這一部分包括第三十六條在內已經重新發(fā)布在《公路法》條文中;另外一條是“二、國務院在制定將公路和車輛收費改為征稅的實施辦法時，應當取消各種不合理收費，確定合理的征稅幅度，并采取有效措施，防止增加農民負擔;同時防止增加車輛用油以外的其他用油單位的負擔?！备鶕珖舜蟪Ｎ瘯氖跈?，國務院制定將公路和車輛收費改為征稅的實施辦法是2008年12月19日《國務院關于實施成品油價格和稅費改革的通知》(國發(fā)〔2008〕37號)，其中已經明確提高成品油消費稅的部分是“替代公路養(yǎng)路費等六項收費”，“改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變”。過去的公路養(yǎng)路費的屬性、用途都沒有包括高速公路償債期結束后養(yǎng)護管理費用。其后，《國務院辦公廳轉發(fā)發(fā)展改革委財政部交通運輸部關于進一步完善投融資政策促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展若干意見的通知》(國辦發(fā)〔2011〕22號)進一步明確指出，“新增成品油消費稅收入基數返還中替代公路養(yǎng)路費支出部分和增量資金中相當于養(yǎng)路費占原基數比例的部分，原則上全額用于普通公路的養(yǎng)護管理”。因此《公路法》第三十六條規(guī)定的“稅”、“專項”都不包括高速公路的養(yǎng)護管理費用，如果將此“稅”用于高速公路的養(yǎng)護管理，恰恰是違反《公路法》規(guī)定精神的。
修訂征求意見稿在同位法方面有諸多創(chuàng)新
與現行《收費公路管理條例》相比，本次修訂征求意見稿專門增加一章收費公路信息公開。
本次修訂征求意見稿在控制合理回報方面，進行了有益的探索。
收費公路經營管理者信息公開是創(chuàng)新
《信息公開條例》實施后，在收費公路領域出現的問題是：收費公路經營管理者自己記錄保存的信息不屬于政府信息，行政機關通過統計制度可以掌握其中一部分，但不能完全掌握其全部信息。社會對這部分信息公開需求又特別旺盛，本次修訂征求意見稿與現行《收費公路管理條例》相比，專門增加一章收費公路信息公開，其中第四十七條在平衡兩方關系基礎上，要求收費公路經營管理者定期向社會公布收費公路項目和屬性;里程規(guī)模和技術等級;累計投資總額和構成;債務余額;年度通行費、廣告、服務設施運營收入;年度財政補貼;年度還本付息、養(yǎng)護、運營管理、稅費等費用支出;
年度通行費減免情況。這一條文如果能通過，將開創(chuàng)涉及公共利益服務業(yè)的企業(yè)信息公開之先河。
控制合理回報是創(chuàng)新
雖然對經營性收費公路是否存在“暴利”有不同爭議，且即使有暴利也應當是納入反暴利法規(guī)來調整，但目前法律、行政法規(guī)對基礎設施經營領域的回報率一直沒有找到適合的制度。本次修訂征求意見稿在控制合理回報方面，進行了有益的探索。例如修訂征求意見稿第十條采用特許經營合同方法協議，用契約精神來決定“合理性”，再如第十三條(二)在規(guī)定特許經營公路的經營期限制度時，確定按照收回投資并有合理回報的原則并通過收費標準動態(tài)調整、收益調節(jié)等方式控制合理回報。這一條文如果能通過，除為回應公眾關注，防止可能出現的“暴利”提供法規(guī)依據外，在控制合理回報率的方法上是創(chuàng)新，也為其他基礎設施控制回報率提供經驗。
收費公路通行車輛信用檔案是創(chuàng)新
多年來拒交、逃交、少交車輛通行費或者假冒減免通行費的車輛往往得不到懲罰，本次修訂征求意見稿第六十四條要求，除應當補交車輛通行費外，加付3倍至5倍的應交票款，同時記入收費公路通行車輛信用檔案，在1年內不再享受任何車輛通行費減免政策。這種制度設計，既不是行政處罰，又不是行政強制措施，貫徹實現了黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的：“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”的要求。
修訂征求意見稿還可更加完善
建議在新法規(guī)中增加關于溯及力的條款。
增加溯及力條款
從《收費公路管理條例》第十一條第二款的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內的政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還款?！?，到本次修訂征求意見稿第九條的“統一舉債、統一收費、統一還款”，建設費用來源、通行費使用方向等諸多方面出現差別，因此這兩種模式之間的承繼關系應當按《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)給出交代。因此建議在新法規(guī)中增加關于溯及力的條款。
增加縮短償債期的條款
高速公路“養(yǎng)護管理”收費標準會明顯低于償債期和經營期的收費標準，因此“償債期”縮短了，這一目標就能早日實現。因此從修訂征求意見稿的指導思想以及公眾愿望看，應當增加一條：“省級人民政府應當采取下列方式縮短償債期：(一)經營性高速公路經營期滿轉為償債期的收費;(二)注入優(yōu)質資產增加償債能力;(三)其他加大償債力度的方式。從更好地服務社會公眾和降低用路者負擔角度出發(fā)，增加這一條款是十分必要的。
增加養(yǎng)護管理收費實行動態(tài)調控、成本監(jiān)審的條款
高速公路的養(yǎng)護管理收費標準，應當根據實際養(yǎng)護運營管理成本、當地物價水平以及交通流量等因素計算確定。實際養(yǎng)護管理成本經常遇到人們的質疑，因此應當增加“對養(yǎng)護管理成本依法實行成本監(jiān)審制度”，養(yǎng)護管理的收費實行動態(tài)調控，顯得十分必要。
增加法律責任條款
“行為模式+法律責任”是一般立法規(guī)則，本次修訂征求意見稿在行為模式方面有許多創(chuàng)新，但在法律責任中卻不能對應，因此增加這部分條款顯得十分必要。
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